Onorevoli Colleghi!

1. Premessa.

      Corre obbligo della riproposizione della proposta di legge atto Camera n. 240, XIV legislatura, che riproduceva il testo del disegno di legge presentato dal Governo D'Alema e non approvato nella XIII legislatura (atto Senato n. 4337), la cui finalità era e resta quella di adeguare gli strumenti legislativi per una più efficace repressione degli abusi edilizi. Per fare questo, si deve ripartire dal testo licenziato dalla Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano, approvato all'unanimità nella XIII legislatura, che aveva portato a delle modifiche migliorative.

      La proposta di legge in esame consente essenzialmente il rafforzamento delle condizioni per un'efficace repressione degli abusi commessi sulle aree di proprietà dello Stato e degli enti pubblici soggetti a vincoli di tutela, non suscettibili di sanatoria in quanto dichiaratamente incompatibili con la tutela del vincolo.
      È di tutta evidenza come il fenomeno dell'abusivismo assuma maggiore gravità quando esso riguardi il territorio sottoposto a tutela, in quanto compromette beni non piú riproducibili e di alto valore storico, ambientale, paesaggistico e naturalistico, donde l'affermazione conseguente della nuova valorizzazione del patrimonio immobiliare con la rimozione dell'abuso.
      L'impianto normativo è articolato secondo le fasi dell'accertamento dell'abuso, dell'acquisizione al patrimonio dello Stato o dell'amministrazione preposta alla tutela del vincolo, del ripristino e della riqualificazione ambientale dei luoghi e, infine, della destinazione del bene riqualificato ad usi di pubblico interesse.
      È il caso di sottolineare che la finalità delle disposizioni in argomento non corrisponde solo ed esclusivamente a un'operazione di accrescimento patrimoniale in senso stretto, ma contribuisce a una valorizzazione

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del patrimonio che ingloba in sé ulteriori interessi di notevole rilevanza (ambientale, paesaggistica) parimenti influenti su quello che rappresenta il valore finale dell'immobile.
      Naturalmente, accompagnano l'impianto fondamentale alcune disposizioni di carattere accessorio, necessarie ad assicurarne il pieno funzionamento: la previsione di adeguati ammortizzatori sociali, senza i quali l'esperienza anche recente ha dimostrato che non si può procedere alla tutela effettiva contro gli abusi, e la previsione di congrue disposizioni organizzative anche in modifica al testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia edilizia, di cui al decreto del Presidente della Repubblica 6 giugno 2001, n. 380, di seguito denominato «testo unico», che consentono, finalmente, un pieno ed efficace controllo del territorio senza il quale la valorizzazione dei luoghi non potrebbe essere duratura.
      Il fenomeno dell'abusivismo edilizio, già oggetto di attenzione legislativa, assume, in talune zone del Paese, dimensioni e caratteristiche di particolare rilevanza. L'attività di vigilanza, di competenza degli enti locali, solo parzialmente riesce a contrastare il fenomeno, anche in ragione di una molteplicità di cause concorrenti, quali, ad esempio, le difficoltà procedurali delle azioni di repressione, il rilevante contenzioso amministrativo che viene aperto al solo scopo di procrastinare e impedire la demolizione dei manufatti abusivi, la scarsa disponibilità delle imprese, in particolare nel sud dell'Italia, a partecipare alle gare per l'affidamento delle demolizioni stesse. Non bisogna, poi, dimenticare una serie di fattori di natura sociale, economica, culturale, nonché di carattere tecnico-urbanistico che contribuiscono ad accentuare il problema.
      In ogni caso, il fenomeno dell'abusivismo assume la maggiore aggressività nei confronti del territorio sottoposto a tutela, in quanto compromette beni non piú riproducibili e di alto valore storico, ambientale, paesaggistico e naturalistico.
      Occorre ricordare che, oltre al procedimento ordinario ora disciplinato dall'articolo 41 del testo unico, due precedenti normative - il decreto-legge 13 maggio 1991, n. 152, convertito, con modificazioni, dalla legge 12 luglio 1991, n. 203, e la legge 23 dicembre 1996, n. 662 - avevano previsto ulteriori procedure per la demolizione delle opere abusive, mediante il ricorso all'intervento delle strutture tecnico-operative del Ministero della difesa con le seguenti modalità:

a) tramite il Comitato tecnico centrale (istituito presso il Ministero dell'interno, ai sensi dell'articolo 17-bis del citato decreto-legge n. 152 del 1991) e secondo le procedure di cui al regolamento di attuazione (regolamento di cui al decreto del Ministro dell'interno 12 luglio 1993, n. 371), nel caso di opere abusive realizzate su suoli demaniali, ovvero nel caso di beni immobili abusivi confiscati a soggetti condannati per il coinvolgimento in attività criminali, qualora sia andata deserta la gara per l'aggiudicazione dei lavori di demolizione ed esista carenza di mezzi tecnici;

b) tramite la convenzione, e le procedure ivi previste, stipulata tra l'allora Ministero dei lavori pubblici (ora Ministero delle infrastrutture e dei trasporti) e il Ministero della difesa, nel caso di opere abusive realizzate su suoli privati. La convenzione consente la possibilità di avvalersi delle strutture tecnico-operative del Ministero della difesa anche da parte delle amministrazioni competenti nel caso di opere abusive realizzate su aree boschive e territori montani, gravate da usi civici o di pregio storico-artistico e archeologico, ovvero ambientale e paesaggistico, secondo quanto previsto dal testo unico.

2. Contenuti.

La proposta di legge che si presenta consente il rafforzamento delle condizioni per un'efficace repressione degli abusi commessi sulle aree di proprietà dello Stato e degli enti pubblici soggetti a vincoli di inedificabilità assoluta e riguarda altresì gli abusi commessi sulle aree e negli

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immobili soggetti a vincoli di tutela «condizionata», non suscettibili di sanatoria edilizia in quanto dichiaratamente incompatibili con la tutela del vincolo. In tale senso si esprime l'articolo 3, in materia di procedure, ove viene previsto un meccanismo di revisione completa di tutte le situazioni menzionate e l'intervento sostitutivo del prefetto per l'esecuzione delle demolizioni delle opere abusive. Nel medesimo articolo 3 viene inoltre contemplata un'ipotesi di coordinamento (comma 5) con le norme extra vagantes, introdotte dall'articolo 2 della legge 9 dicembre 1998, n. 426, ove le stesse sono considerate applicabili alle opere eseguite successivamente alla data del 1^o gennaio 1994, termine ultimo ai fini della ammissibilità alla sanatoria.
      Gli articoli 2, 3 e 4 disegnano un'ipotesi di intervento in ambiti tutelati predefiniti e interessati da situazioni di necessità abitativa. Alla luce delle esperienze di interventi di demolizione «massicci», si prevede l'acquisizione degli immobili abusivi (come già previsto in via ordinaria) e la possibilità, in determinate condizioni di necessità abitativa, dell'uso temporaneo della stessa abitazione, in attesa dell'esecuzione differita della demolizione. La normativa era stata, in parte, anticipata dalla Regione siciliana già nell'anno 1994 (legge regionale 31 maggio 1994, n. 17).
      Appare evidente che nell'immediato, e comunque al termine del periodo transitorio di concessione d'uso delle abitazioni abusive, nelle zone interessate si viene a creare comunque una situazione di disagio abitativo, che deve essere affrontato in ambito piú generale. In tale senso sono previsti provvedimenti di copertura finanziaria, necessari per dare concretezza all'azione degli enti locali. Con regolamento attuativo il Ministro delle infrastrutture e dei trasporti potrà perfezionare e definire più dettagliatamente l'intera procedura.
      L'articolo 8 riguarda alcune modifiche al procedimento ordinario di vigilanza e di repressione previsto dal testo unico, in ragione della compatibilità con le normative recate, ad esempio, dal testo unico di cui al decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267, e - soprattutto - in relazione allo snellimento e all'accrescimento dell'incisività dell'azione ordinaria degli enti locali per quanto attiene all'attività di repressione dell'abusivismo edilizio. Vengono previste, ad esempio, la revisione del meccanismo di assunzione, a livello centrale, delle informazioni relative all'attività di vigilanza, per monitorare il fenomeno, e la proposta di concertazione con i presidenti delle giunte regionali per la creazione di osservatori regionali sull'abusivismo edilizio, quali «nodi» e punti focali di un sistema coordinato di acquisizione dei dati e della loro analisi, al fine di elaborare proposte di intervento congiunte tra Stato e regioni.
      Particolare attenzione viene posta alla tempestività dell'accertamento degli abusi edilizi, con la previsione, a tale fine, di una significativa riduzione dei tempi di intervento, e della costituzione di «nuclei di controllo del territorio», dotati contestualmente delle funzioni di polizia giudiziaria e delle competenze tecniche di accertamento della fattispecie dell'eventuale reato urbanistico ed edilizio.
      Si sottolinea inoltre la possibilità di avvalersi in via diretta, per gli enti locali e comunque per tutti i soggetti competenti (soprintendenze, enti parco), anche delle strutture tecnico-operative del Ministero della difesa per la demolizione delle opere abusive e, comunque, nel caso di impossibilità di affidamento dei lavori, di utilizzare l'azione sostitutiva o di collaborazione del prefetto. Inoltre l'azione di demolizione è accompagnata dal contestuale o successivo ripristino ambientale, al fine di consentire, nel caso di aree demaniali o private acquisite dagli enti locali, il recupero all'uso collettivo di intere zone e aree di interesse naturale e ambientale, altrimenti inutilizzabili, poiché occupate da costruzioni e altre opere illegittime. Si tratta di dare un segno tangibile e concreto ai cittadini circa la necessità di intervento, legata anche alla possibilità di usufruire di «ricchezze» collettive del proprio territorio, nel tentativo di superare la logica culturale dell'indifferenza

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nei confronti della qualità dell'ambiente e del paesaggio nel suo complesso.
La norma conclusiva contiene alcune proposte di copertura finanziaria, quali l'istituzione di un fondo di rotazione per l'anticipazione ai soggetti preposti delle spese di demolizione e l'obbligo di utilizzare una quota delle somme riscosse dagli enti locali a titolo di oneri concessori per le demolizioni e il ripristino ambientale.

3. Modifiche introdotte a seguito del parere espresso dalla Conferenza unificata il 23 settembre 1999.

Merita infine ricordare che il testo qui proposto tiene pienamente conto delle richieste avanzate dalle regioni e dai comuni in occasione del parere a tempo espresso sul disegno di legge originariamente presentato dal Governo D'Alema. In particolare, le modifiche richieste dalle regioni erano per la massima parte rivolte a una migliore definizione dei rapporti intercorrenti tra gli organi regionali e il prefetto in merito all'attività di repressione dell'abusivismo edilizio. Esse hanno riguardato:

l'articolo 1 (ambito di applicazione), nel quale viene specificato che le norme del capo I si applicano a tutte le opere non suscettibili di sanatoria comunque censite e realizzate alla data del 31 dicembre 1993;

l'articolo 2 (definizioni), ove si specifica che il soggetto che detiene o possiede l'immobile abusivo è equiparato al responsabile dell'abuso esclusivamente ai fini dell'ammissibilità all'uso temporaneo degli immobili acquisiti, nel caso, ovviamente, che il detentore o il possessore abbia i requisiti previsti nell'articolo 5;

l'articolo 3 (procedure), che al comma 1 ripristina l'acquisizione a favore dell'amministrazione comunale nel caso di compresenza di vincoli. Il comma 3 viene modificato nel senso che della procedura attivata entro due mesi dalla data di entrata in vigore della legge viene informato, per conoscenza, anche il presidente della regione e che allo stesso sono trasmessi gli elenchi delle opere non sanabili, per le quali non è stato possibile esperire le procedure di demolizione in via ordinaria (di cui agli articoli 31 e 41 del testo unico). Entro sei mesi il segretario comunale provvede a comunicare al prefetto, e per conoscenza anche al presidente della regione, l'elenco delle opere per le quali non è stata definita la procedura di repressione. In caso di inottemperanza ai termini contenuti nel comma 3, interviene il potere sostitutivo della regione, anche al fine di consentire l'azione repressiva del prefetto. Il comma 4 introduce alcune modifiche di maggiore dettaglio circa i compiti del dirigente dell'ente locale e fissa i termini scaduti i quali si deve attivare il potere sostituivo del presidente della regione;

l'articolo 4 (esecuzione delle demolizioni), che viene modificato ai commi 2 e 4, specificando, da una parte, che gli interventi di demolizione devono comprendere anche la rimozione delle macerie e le opere di protezione della pubblica incolumità e, dall'altra, che l'intervento di demolizione effettuato dal prefetto non esime il responsabile dell'abuso dalla corresponsione degli oneri finanziari per l'esecuzione della suddetta demolizione e ripristino, come, peraltro, già previsto. L'articolo mantiene comunque inalterata la struttura iniziale;

l'articolo 5 (uso temporaneo delle abitazioni abusive acquisite), che mantiene, tuttavia, l'impostazione iniziale, venendo unicamente specificato (comma 5) che il piano di intervento per l'assegnazione delle abitazioni da predisporre a cura delle amministrazioni locali è finalizzato - nell'ambito di quanto disposto in merito alla predisposizione dei programmi di intervento - al soddisfacimento delle oggettive esigenze aggiuntive di abitazione, determinate, al termine del periodo di uso transitorio delle abitazioni in uso temporaneo, dall'applicazione della legge.

Per quanto attiene al capo II, le richieste di modifica delle regioni e dei comuni erano volte, da una parte, al riallineamento delle

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norme «a regime» del provvedimento a quanto modificato nel capo I e, dall'altra, alla maggiore specificazione delle procedure di repressione. Esse hanno riguardato i seguenti articoli del testo unico:

all'articolo 27, comma 2, l'azione repressiva diretta all'opera abusiva, realizzata in contrasto con lo strumento urbanistico adottato o approvato, è equiparata all'azione repressiva riguardante opere realizzate in aree modificabili o destinate ad uso pubblico. La norma pone in evidenza la sostanziale equiparazione delle condizioni tassative alla totale impossibilità di edificare e, come conseguenza logica, si ritiene di dover applicare la norma (comma 2) che consente di intervenire con maggiore efficacia tramite la demolizione immediata. Le modifiche introdotte nei commi 3, 4, 5 e 6 sono volte essenzialmente a rendere più funzionale l'attività di repressione, anche tramite l'uso dei costituendi nuclei di controllo del territorio per i quali è rilevante la possibilità contestuale, o comunque con tempi ridotti, dell'azione di verifica tecnica e di emanazione degli atti di polizia giudiziaria. Nel comma 7 l'azione del nucleo interforze istituito dal prefetto viene utilizzata nel caso di ipotesi definite dalla legge, ovvero in presenza di rilevanti fenomeni di abusivismo edilizio o su richiesta dell'amministrazione comunale e comunque in presenza di sospetto di attività criminali connesse all'edificazione abusiva;

l'articolo 29, comma 1, è modificato nella parte in cui si prevede l'obbligo di rispetto delle prescrizioni e delle modalità esecutive imposte dalla concessione edilizia e dai pareri espressi dai soggetti preposti alla tutela di vincoli, ove presenti. È appena il caso di precisare che la sola assenza dei suddetti titoli e pareri è sanzionata agli articoli 27 e 31 del testo unico;

nell'articolo 31, al comma 2, viene maggiormente specificata l'azione del dirigente in merito ai tempi di emissione del provvedimento di sospensione dei lavori e dell'ordinanza di demolizione; al comma 5 è introdotta la possibilità, ferme restando le norme di aggiudicazione in materia di appalti di servizi, di avvalersi degli enti parco o delle associazioni ambientaliste per la gestione e la valorizzazione delle aree acquisite al patrimonio comunale; al comma 9 si specifica che sono in ogni caso applicabili le sanzioni e i risarcimenti di natura ambientale e paesaggistica;

l'articolo 36 è modificato nel senso che l'esito della richiesta di accertamento di conformità, nel caso in cui l'amministrazione comunale non si esprima entro il termine di due mesi, non è il rifiuto, bensì l'applicazione delle norme ordinarie per il rilascio della concessione edilizia (di cui all'articolo 4 del decreto-legge 5 ottobre 1993, n. 398, convertito, con modificazioni, dalla legge 4 dicembre 1993, n. 493, e successive modificazioni). La previsione è correlata alla modifica già introdotta nell'articolo 36, in base alla quale non è consentito presentare domanda di accertamento di conformità in carenza della conformità agli strumenti urbanistici approvati e adottati sia al momento dell'accertamento dell'abuso sia al momento dell'esecuzione del medesimo;

nell'articolo 41 sono introdotte modifiche di coordinamento alle variazioni inserite al capo I della proposta di legge in merito alle comunicazioni al presidente della regione; inoltre, ai soli fini dell'uso delle strutture tecnico-operative del Ministero della difesa, sono qualificate le opere di demolizione.

Corrisponde infine a una richiesta dell'ANCI l'introduzione, nell'articolo 48 del testo unico dell'obbligo di presentazione, entro due mesi dal rilascio, alle aziende erogatrici di servizi pubblici, della concessione rilasciata ai sensi dell'articolo 36 del medesimo testo unico.
Infine, è stata introdotta la norma usuale di coordinamento degli ordinamenti regionali (articolo 10 della proposta di legge), attesa la distinzione del capo I, nel quale vi sono previsioni normative autonome, rispetto al capo II, di modifica del testo unico, ove il coordinamento è già previsto all'articolo 1.

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